Commentaire juridique Huglo Lepage Avocats : “Pour bien comprendre l’arrêt Grande-Synthe II” par Corinne LEPAGE, 15 février 2021

Passée inaperçue sans doute parce qu’il s’agit d’un arrêt de rejet, la décision que vient de rendre le conseil d’État dans l’affaire Grande-Synthe II mérite néanmoins qu’on s’y arrête.

En effet, elle met en lumière une autre forme de carence climatique de l’État : celle du plan d’adaptation au dérèglement climatique.

Certes, le document présenté par François de Rugy en décembre 2018 sous le nom pompeux de “plan d’adaptation au changement climatique” n’a-t-il pas été annulé par le conseil d’État. Mais encore faut-il comprendre pourquoi.

Avant de répondre à cette question, quelques mots de rappel sur la question de l’adaptation au dérèglement climatique.

Le sujet est central et constitue le deuxième pilier de la politique climatique. Il fait intégralement partie des Accords de Paris et la loi climat adoptée en décembre 2020 par l’Union Européenne réserve une part très importante à ce sujet qui concerne effectivement la vie quotidienne présente et future de nos concitoyens. Ainsi, l’article 4 précise que « les Etats membres élaborent et mettent en œuvre des stratégies et des plans d’adaptation reposant sur des bases solides de référence en matière de climat, de vulnérabilité ainsi que sur des évaluations des progrès accomplis. » L’article 5 fixe un rendez-vous en 2023 en ce qui concerne les progrès réalisés en matière d’adaptation au même titre que les progrès réalisés en vue d’obtenir l’objectif de neutralité climatique.

Les deux sujets sont mis sur un pied d’égalité. Or, on se rappellera le rapport du sénateur Dantec de 2018 qui avait mis l’accent sur l’absence totale de préparation de la France à cet égard.

Du reste, le projet de loi climat comporte une disposition permettant au gouvernement d’intervenir par ordonnance pour fixer de nouvelles règles concernant l’adaptation des communes littorales au regard de l’érosion marine.

Un premier plan d’adaptation au changement climatique était intervenu pour la période 2011 2015. Il devait être suivi d’un deuxième plan qui n’est jamais intervenu jusqu’à l’adoption le 30 décembre 2018 d’un plan censé couvrir les périodes 2018-2022. Ce document présenté par le ministre de l’écologie de l’époque n’a fait l’objet  ni d’un décret i ni même d’un simple arrêté, encore moins d’une loi ; il s’agit d’un document de forme administrative comportant des recommandations, des indications mais aucune disposition juridique contraignante, aucun moyen particulier ; et le ministre ne s’est même pas donné le mal de reprendre à son compte les recommandations que le commissariat général au développement durable avait faites pour l’élaboration dudit document.

C’est ce document lacunaire que la ville de Grande-Synthe et son maire de l’époque ont attaqué devant le conseil d’État en raison de son extrême faiblesse, l’objectif du recours étant précisément de faire constater cet état de fait alors même que l’adaptation a une importance au moins aussi considérable que la réduction des émissions de gaz à effet de serre puisque le changement climatique est devenu désormais une réalité.

Tout d’abord, on observera que le conseil d’État réserve la question de la recevabilité non pas quant à l’intérêt pour agir qui n’était pas en cause mais quant à la qualité d’acte susceptible de recours. En effet, dans ses conclusions, le rapporteur public Stéphane Hoynck avait conclu à l’irrecevabilité de la requête, le document intitulé plan national d’adaptation au changement climatique ne constituant pas un acte juridique sens propre du terme et donc insusceptible de recours. Le conseil d’État ne tranche pas ce point laissant subsister plus qu’un doute sur la réalité juridique du document.

En second lieu, il rejette effectivement la requête en soulignant qu’aucune disposition contraignante n’est invoquée par les requérants. Mais c’est bien entendu là tout le problème car il n’y en a pas. Si l’article 42 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 prévoit en effet préparation d’un plan national d’adaptation climatique pour 2011, aucune disposition du code de l’environnement ne fixe de règles relatives à ce plan, à ses conditions d’élaboration, à la participation du public, à son contenu, et aux règles contraignantes qu’il pourrait contenir. Bien au contraire, aucune base légale ne permettant spécifiquement à un document de cette nature de comporter des dispositions contraignantes, il ne peut par définition en inclure. Autrement dit, nous sommes en face d’un document purement descriptif – ce qui est antinomique d’un plan- qui ne peut violer aucune règle puisque précisément aucune règle ne lui est applicable. C’est une forme de communication sur ce qu’il faudrait faire… mais qui ne sera pas fait, faute de moyens juridiques et financiers

Dès lors, le conseil d’État ne remet pas en cause l’argumentation des requérants selon laquelle le plan est insuffisant en ce qu’il ne prévoit pas de moyens financiers suffisants, en ce qu’il ne comporte pas d’objectifs précis et chiffrés traduisant les recommandations formulées par le CGEDD, en ce qu’il ne prévoit pas d’outils d’évaluation, de suivi de contrôle, des mesures qu’il préconise. Mais, il constate simplement que la méconnaissance d’aucune norme précise n’est invoquée; mais aucune norme précise ne peut l’être puisqu’il n’y en a pas. Il n’existe en définitive que les recommandations du CGEDD dont le Conseil d’État note avec juste raison qu’elles n’ont aucune valeur contraignante.

Dès lors, il est urgent que l’État se saisisse de cette carence manifeste dans le dispositif législatif et ce d’autant plus que la loi climat européenne qui entrera en vigueur en 2021 prévoit un contrôle dès 2023 de la manière dont les mesures d’adaptation décidées auront été réellement appliquées.

Certes, cette carence est sans doute moins intéressante sur le plan médiatique que celle constatée par le conseil d’État dans le premier arrêt Grande-Synthe mais elle touche un sujet d’application immédiate pour nos concitoyens qui sont déjà confrontés aux effets du dérèglement climatique.

Pour consulter la décision du Conseil d’Etat rendue le 12 février 2021 au sujet de Grande-Synthe II

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