Adaptabilité et aménagement urbain : Quels leviers d’action pour les collectivités ?
Nicolas Sfez
Les collectivités territoriales sont un échelon essentiel de la mise en œuvre des politiques publiques en faveur de l’adaptation des espaces urbains aux enjeux de réchauffement climatique. Au plus près de l’opérationnel, elles sont amenées à participer très activement au développement d’une ville durable. A cette fin, elles disposent de plusieurs leviers d’action qui leur permettent d’agir de manière efficace.
Le développement de la ville durable en France mobilise de nombreux acteurs institutionnels. L’Etat joue, depuis le Grenelle de l’environnement en 2007, un rôle central dans la définition des politiques publiques de résilience à la transition climatique. C’est dans ce cadre, notamment, qu’ont été développés les labels EcoQuartier et EcoCité, marquant ainsi l’importance du volet immobilier.
Les collectivités territoriales, en particulier les communes et les établissements public de coopération intercommunale, par leurs compétences en matière d’aménagement et d’urbanisme sont au centre de la mise en œuvre de ces politiques. Elles disposent à cette fin de nombreux outils permettant d’orienter les actions des propriétaires et constructeurs vers des constructions plus durables. Elles disposent également d’outils permettant d’assurer l’acceptabilité des politiques menées.
Les documents d’urbanisme, accélérateurs de la transformation des bâtiments
Le Schéma de cohérence territoriale (SCOT), document de planification, porte sur les politiques de déplacements, d'habitat, d'équipement commercial, d’environnement en matière d’aménagement et d'urbanisme.
Le SCOT contient un projet d’aménagement stratégique (PADD) et un document d’orientation et d’objectifs (DOO). Le SCOT permet ainsi d’établir une stratégie à long terme, notamment en matière environnementale, et donc de fixer les orientations en faveur du développement d’une ville durable. Le SCOT est opposable à un certain nombre de documents, d'opérations et de politiques qui doivent être compatibles avec et notamment les opérations d’aménagement.
Le Plan local d’urbanisme (PLU) est associé à différents documents comme un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables (PADD), des orientations d'aménagement et de programmation (OAP), un règlement et des annexes. Ces documents doivent être compatibles avec le DOO du SCOT.
Ces différents documents permettent aux collectivités de faire des choix et d’orienter la construction vers des standards de durabilité.
Quand la collectivité aménage elle-même l’espace urbain
Les collectivités territoriales peuvent mettre en œuvre des zones d’aménagement concerté (ZAC). Il s’agit plus précisément d’une zone à l’intérieur de laquelle la collectivité territoriale réalise ou fait réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains dont elle propriétaire en vue de les céder à des personnes privées ou publiques.
Cette procédure est généralement réservée aux projets d’envergure. Elle apparaît ainsi adaptée à l’érection de nouveaux quartiers par exemple et est un outil puissant dans la transformation des villes.
Les collectivités territoriales sont propriétaires de terrains et d’immeubles dont la gestion est un outil important en matière de développement d’une ville durable.
En premier lieu, la collectivité territoriale est un propriétaire comme un autre et peut donc, dans le cadre de la gestion de son patrimoine, décider d’adapter celui-ci. Cela concerne aussi bien les bâtiments publics (mairies, écoles, salles polyvalentes…) que des biens relevant du domaine privé de la commune.
En second lieu, une collectivité territoriale peut permettre l’exploitation de ses biens immobiliers par des acteurs œuvrant à la durabilité d’un territoire. Cette mise à disposition peut s’opérer par le biais d’autorisations d’occupation temporaire du domaine. C’est dans ce cadre que se déploie l’urbanisme dit « transitoire ». Cette approche permet notamment de tester des pratiques et usages de l’espace qui peuvent contribuer favorablement à la transformation de la ville.
Nouvelles règles applicables à la commande publique pour imposer la prise en compte d’objectifs environnementaux
La commande publique est un levier important de l’action de collectivités territoriales qui a été largement renforcé depuis 2020.
Beaucoup de textes sont venus contraindre les acheteurs publics à prendre en compte des objectifs de développement durable, comme la loi « AGEC » du 10 février 2020 ou le décret du 9 mars 2021.
Ce dernier impose un seuil minimal de 20% de produits issus du réemploi ou de la réutilisation sur l’ensemble des achats de préfabriqués ou de bâtiments modulaires des collectivités.
L’article 35 de la loi dite « Climat et résilience » du 22 août 2021 a apporté de nombreuses autres modifications aux règles de la commande publique, notamment en imposant la prise en compte des objectifs de développement durable au stade de la détermination des besoins et lors de l’exécution du marché et en obligeant à définir obligatoirement au moins un critère d’attribution prenant en compte les caractéristiques environnementales de l’offre.
Ces règles s’appliquent à l’ensemble des achats des collectivités publiques et, par conséquent, à ceux relatifs au bâtiment et au développement urbain.
Un aménagement urbain durable n’est réalisable qu’à condition d’y associer le public dans le cadre du développement de mécanismes de démocratie locale. Ces dernières années, plusieurs exemples, notamment le développement des énergies renouvelables, ont démontré que la réalisation de projets d’aménagements peut se retrouver freinée en raison d’un manque d’acceptabilité du public.
A cette fin, la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement favorise une « gouvernance à 5 » entre l’État, les partenaires sociaux, les organisations syndicales et patronales, les associations de la société civile et les collectivités territoriales.
L’association du public aux projets de développement urbain peut prendre de nombreuses formes, parmi lesquelles la seule information, la concertation ou, forme la plus poussée, la participation directe.
C’est notamment le cas des budgets participatifs, en fort développement, qui consistent en l’adoption de projets directement soumis à approbation par les citoyens qui les ont construits.
En plus d’une réflexion sur les outils dont les collectivités locales bénéficient afin de mettre en place un aménagement urbain environnementalement durable, il y a lieu pour elles de s’interroger sur la durabilité sociale desdits projets de façon qu’ils ne soient durablement acceptés par le public.