Le droit au service de l'optimisation des usages et de l'innovation ?

Rédigé par

Mireille KLEIN

1673 Dernière modification le 26/05/2023 - 00:00
Le droit au service de l'optimisation des usages et de l'innovation ?

Depuis 2020, l’accélération en faveur de la densification, la rationalisation et la transformation est très nette dans les textes, guidant le droit à faire non seulement « mieux avec ce qui existe » mais aussi – au plus court terme possible – « mieux avec moins ». Le tout sous la surveillance appuyée des juges et dans un cadre réglementaire plutôt en prise avec les réalités. 

La logique de base : la séquence « ERC » ; de la non-régression à l’intégration de la logique de cycle  

L’émergence de la logique d’optimisation des usages est ancienne puisque l’on peut identifier ses prémisses en 1976¹, au travers de la création de l’étude d’impact et des mesures de suivi potentielles pouvant en découler déclinant la séquence ERC (éviter/réduire/compenser). 

Le « éviter » signifiera/devra signifier dans certains cas ne pas faire mais pourra également se traduire en termes d’intensification des usages par l’utilisation en priorité des m² vacants ou par la logique de recyclage des fonciers déjà artificialisés,  

Le « réduire » poussera, outre la rationalisation des projets, vers toutes formes de densification,

Le « compenser » permettra l’optimisation des usages par la mise en place de facilitations en vue de la dépollution, ou la désartificialisation/la renaturation pour rééquilibrer la densité/l’imperméabilisation des sols à l’échelle d’un territoire. 

S’y est sans doute rajouté – au regard de la crispation du contexte :

Le « s’adapter » reposant sur un usage raisonné des biens existants (comme le bail réel d’adaptation à l’érosion côtière qui permet une utilisation, tant que possible, au regard de l’érosion côtière avec faculté de résiliation anticipée en cas de danger avéré),

Le « transformer » qui émerge clairement des derniers textes, en facilitation des changements d’usages (exemple : leviers fiscaux divers en faveur de la transformation en logements), et plus encore en anticipation des évolutions futures dès le moment de la création. 

L’optimisation de l’existant : faire mieux avec ce qui existe

Le droit organise au travers de divers textes récents la faculté de mieux utiliser ce qui existe : 

  • par la remise en activité du vacant, du bâti ou foncier dégradé et le renouvellement urbain 
  • par la reconversion du foncier en friche et/ou pollué
  • par l’incitation à la densification et l’utilisation maximale et multiple de tout terrain déjà artificialisé et du bâti existant.

Maîtriser l’évolution des territoires : la trajectoire Zéro Artificialisation Nette (ZAN) 

Introduite par la loi Climat², cette trajectoire vise l’optimisation de la fonctionnalité des sols et l’atteinte d’un objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050. Le rythme de l'artificialisation des sols doit être diminué de moitié tous les 10 ans, à l’échelle territorialisée.  
Parmi les éléments pris en compte pour l’atteinte de ces objectifs, le texte prévoit outre la renaturation et la préservation des espaces naturels existants : 

  • la maîtrise de l’étalement urbain 
  • le renouvellement urbain 
  • l’optimisation de la densité des espaces urbanisés. 

L’ensemble des documents d’urbanisme de l’échelle régionale jusqu’à l’échelle communale doivent être orchestrés sur la base de ces stratégies et ce, d’ici à août 2027. Les sanctions sont sévères à défaut : en l’absence de documents supra-communaux cohérents avec cette stratégie, l’ouverture à l’urbanisation sera suspendue dès août 2026 et dans les communes dites non « zannées » en août 2027, aucune autorisation d’occupation des sols ne pourra plus être instruite. 

Les dispositions de la loi visent corrélativement à accélérer les projets de rénovation, de réhabilitation ou de changement de destination des bâtiments existants sans modification de l’emprise au sol. 

Exonérer de taxe d’aménagement pour inciter à reconvertir ou sanctionner l’étalement urbain 

L'article 65 de la loi de finances pour 2023³ prévoit ainsi deux mesures : 

  • d’une part, donner à compter du 1er janvier 2024 et en récompense des efforts de reconversion, la possibilité aux collectivités locales d’exonérer de taxe d’aménagement les constructions réalisées sur des sites qui ont fait l’objet d’une opération de dépollution (ou d’une renaturation) effectuées dans des conditions permettant la réaffectation des sols à un usage conforme aux règles d’urbanisme applicables sur ces terrains⁴.
  • d’autre part, en sanction de l’étalement, l'augmentation progressive de la valeur forfaitaire par emplacements de stationnement servant à la détermination de la taxe lorsque les aires de stationnement ne sont pas comprises dans des constructions closes et couvertes (et donc non situées en surdensité en dessus ou en dessous des constructions). 

Exproprier pour libérer du bâti ou foncier dégradé 

Depuis le 25 décembre 2022, les collectivités peuvent envisager - au regard de l'état de dégradation ou d'absence d'entretien- l’expropriation de locaux, terrains ou équipements situés en secteur de restructuration d’une zone d’activité économique (ZAE) ayant fait l'objet d'un projet partenarial d'aménagement (PPA) ou d'une opération de revitalisation de territoire (ORT)⁵ 
Le préfet ou les autorités compétentes – maire ou président d’EPCI – peuvent mettre en demeure les propriétaires concernés de conduire les travaux nécessaires⁶.
Lorsque les propriétaires n'ont pas manifesté, dans un délai de trois mois, la volonté de se conformer à la mise en demeure ou lorsque les travaux de réhabilitation n'ont pas débuté dans un délai d'un an, une procédure d'expropriation peut être engagée au profit de l'Etat, de la commune, de l'EPCI ou d'un établissement public d'aménagement, national ou local.  

Assouplir les règles d’urbanisme en place pour accélérer la reconversion et la verticalité 

Les possibilités de dérogations aux règles du PLU offertes par la loi Climat permettent au travers de : 

  • la « dérogation friche » : dans la limite d’une majoration de 30 %, une dérogation aux règles de gabarit ou aux obligations en matière de stationnement en cas de réemploi d’une friche,  
  • la « dérogation toitures et façades végétalisées » : en cas d’installation de ces dispositifs, une dérogation, depuis fin 2022, aux règles de hauteur (jusqu’à 1 m) et aux règles d’aspect extérieur, 
  • la toute récente (décret et arrêté du 8 mars 2023) « dérogation exemplarité environnementale des procédés constructifs » :  une dérogation aux règles de hauteur allant jusqu’à 2,50 m.  

Autoriser la densification dans les secteurs de la maison individuelle : 

Un projet d’ordonnance envisage la possibilité de densifier les lotissements (vote à majorité simplifiée pour remise en question du règlement de lotissement en termes notamment de hauteur). 

Maximiser l’usage de l’existant pour la production énergétique vertueuse

La loi du 10 mars 2023⁷ relative à l’accélération de la production d’énergie renouvelable organise la valorisation en support de production d’énergie renouvelable (panneaux solaires) des terrains déjà artificialisés ou ne présentant pas d’enjeu environnemental majeur ainsi que du bâti existant. 
Sont notamment visés :

  • les terrains en bordure des routes et des autoroutes (par exemple, les aires de repos ou les bretelles d'autoroutes) et des voies ferrées et fluviales 
  • les friches en bordure du littoral 
  • les parkings extérieurs existants de plus de 1 500 m² 
  • les bâtiments non résidentiels neufs ou lourdement rénovés (entrepôts, hôpitaux, écoles...) ; la couverture minimum des toitures solaires augmentera progressivement de 30 % en 2023 à 50 % en 2027. Cette obligation sera étendue dès 2028 aux bâtiments non résidentiels existants. En outre, les organismes privés d’habitations à loyer modéré (HLM) devront réaliser une étude de faisabilité pour développer de tels équipements sur leurs logements sociaux.

De l’écoconception à la réversibilité : faire mieux et plus sobre 

Au-delà du mieux utiliser ce qui existe, le droit organise le « moins utiliser » qui se décline au travers : 

  • la mise en avant de la lutte contre le gaspillage et de l’économie circulaire  
  • une réflexion dès la conception de l’évolution du bâti, depuis l’approvisionnement du chantier jusqu’à la fin de vie du bâtiment, en passant par l’optimisation de la densité,
  • une anticipation de la réversibilité du bâti. 

A ce titre, on peut mettre en avant : 

Réutiliser, réemployer et économiser :  

La loi du 10 février 2020 dite loi AGEC (anti-gaspillage et économie circulaire) permet, outre la traçabilité des déchets, la mise en œuvre, sur la base des pratiques existantes antérieures et par le biais d’une écriture du droit en direct avec des start’up d’Etat type Trackdéchets, la réutilisation ou le réemploi des matériaux de construction et de démolition ou de rénovation significative.

Justifier l’optimisation de la densité en amont 

Les récentes dispositions relatives à l’évaluation environnementale⁸ prévoient que l’étude d’impact des projets d’aménagement intègre, dès le moment du dépôt du permis de construire, les conclusions d’une « étude d’optimisation de la densité des constructions » portant sur la zone concernée par ces actions ou opérations et tenant compte de la qualité urbaine et des enjeux de préservation et de la restauration de la biodiversité et de nature en ville.

Ecoconstruire et analyser le cycle de vie du bâti 

La RE 2020 est applicable depuis janvier 2023 à tous les types de bâti neufs. Cette réglementation, non plus seulement thermique mais environnementale, intègre l’écoconception de l’opération et le cycle de vie du bâti sur 50 ans, de sa naissance (acheminement, choix des matériaux…) à sa fin de vie (reconversion/recyclage) en passant par son fonctionnement et son entretien. Il s’agit donc bien de développer une réflexion en amont pour mieux consommer, produire et gérer.  

Extrait du guide RE 2020 édité par le ministère de la Transition écologique 

Etudier la réversibilité du bâti

L’étude du potentiel de changement de destination et d’évolution d’un bâtiment (décret restant à paraître) vise au travers d’un diagnostic prévu par la loi Climat à intégrer les enjeux de réversibilité des usages des bâtiments dès la conception du projet (articles L. 122-1-1 et L. 126-35-1 du code de la construction et de l’habitation). 

In fine, au regard de ces développements, il est possible de dire que le droit accompagne, « maximise » et encourage la sobriété, mais reste essentiellement basé sur la réalité et les logiques actuelles, sans anticiper encore les innovations nécessaires à une réelle frugalité créative. 

Au titre du « ne plus faire trop », en dehors de la justification des projets au travers des études d’impact, la loi Climat⁹ a certes instauré le principe général d’interdiction des projets commerciaux (implantation ou extension) soumis à Autorisation d’Exploitation Commerciale qui artificialiseraient nouvellement des sols. Cependant les dérogations mises en place corrélativement restreignent fortement la portée du texte¹⁰. 

Biomimétisme, bio-ingénierie…, à l’avenir, il s’agira sans doute de s’engager dans des voies innovantes pour des systèmes plus durables, notamment inspirés de la nature, comme en témoignent de nouveaux ensembles et bâtiments à travers le monde. Le droit saura-t-il accompagner ce virage ? Là, comme dans d’autres domaines, cela suppose avant tout un changement de pratiques voire de paradigme.

 

Un article signé Mireille Klein, Icade

 


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