L’enjeu des contrats et garanties de performance énergétique dans la rénovation énergétique des bâtiments éducatifs

Le Plan Bâtiment Durable et la Caisse des Dépôts ont piloté un groupe de travail sur la rénovation énergétique des bâtiments éducatifs. Le rapport plaide pour le lancement d’un vaste « Plan Bâtiments éducatifs » à l’échelle du pays et préconise l’inscription des maîtres d’ouvrage dans une démarche globale de gestion de leur patrimoine, intégrant l’investissement et le fonctionnement, sans oublier les usages. Parmi les thèmes abordés, une grande attention a été portée, au sein des différents outils financiers et contractuels disponibles, aux contrats de performance énergétique et à la garantie de performance énergétique.

Après avoir rappelé la définition des CPE, qui n’est pas spécifique aux bâtiments éducatifs, on évoquera les différentes variantes possibles dans les montages, ainsi que les évolutions envisageables, tout en s’inspirant des retours d’expérience obtenus dans le secteur éducatifs.

Le terme de « contrat de performance énergétique » recouvre un ensemble de solutions contractuelles innovantes[1]. Elles ont été promues par l'Union Européenne, qui les a tout d'abord introduites dans la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique.

Rappelons qu'on désigne en France par CPE « tout contrat conclu entre le maître d'ouvrage d'un bâtiment et une société de services d'efficacité énergétique visant à garantir, par rapport à une situation de référence contractuelle, une diminution des consommations énergétiques du bâtiment ou du parc de bâtiments, vérifiée et mesurée dans la durée, par un investissement dans des travaux, fournitures ou services »[2].

Les éléments clés du contrat sont donc que :

• l'objectif d'amélioration de la performance énergétique soit l'objet même du contrat ;
• il s'agit d'un contrat global dans lequel les actions d'amélioration peuvent combiner un programme de travaux, des fournitures et des prestations de services ;
• l'amélioration de performance est garantie, la non atteinte de l'objectif faisant l'objet d'une réparation de l'entier préjudice correspondant ;
• la performance est suivie et mesurée dans la durée par une méthode convenue entre les parties.

Ces contrats se développent et tendent à faire de cet outil contractuel quelque chose de plus en plus banal, même si des compétences élevées sont toujours nécessaires pour le maîtriser.

Lors des échanges et dans le fascicule élaboré à l’occasion de l’événement du Plan Bâtiment Durable 7 juin 2017[3], de nombreux cas de CPE ont été présentés.[4] Les différents cas présentés font appel à des variantes quant au mode contractuel précis retenu et au niveau d'ambition visé en termes d'économies d'énergie. Ces variantes comprennent aussi l’intégration ou non du financement, des solutions différentes quant au partage des excédents ou clauses de bonus/malus, au regard des niveaux d’indemnités en cas de non-respect des obligations et par rapport à l’expression précise de la garantie de performance.

Concernant les CPE, il a été proposé un double mouvement : d’une part, banaliser ces contrats en remettant à jour les modèles contractuels, au vu de l'expérience acquise ; d'autre part, proposer une relance de l'innovation aux maîtres d'ouvrage "pionniers", en adjoignant au CPE des clauses de contenu environnemental (carbone, qualité de l'air, consommation d'eau, mobilité) ou lié au confort des occupants (notion de "bien-être").

Dans le cadre d’un CPE, les démarches de fort ROI présentées à l’occasion d’opérations d’intracting[5] diminuent fortement les coûts d’assistance à maîtrise d’ouvrage lors de la constitution des CPE : connaissance des consommations exécution des premiers gains faciles, meilleure connaissance du bâti, ses éventuelles pathologies et le ressenti des occupants. Démarrer de zéro sur ces informations renchérit mécaniquement la préparation du CPE.

Plus généralement les contrats assortis de clauses de garantie de performance énergétique sont de nature à donner confiance aux maîtres d'ouvrage et à les pousser à s'engager vers des contrats ambitieux à la fois en montants de travaux, et en niveau d'objectif d'amélioration énergétique et environnementale[6].

Il est à noter que l’implication des usagers de l’immeuble est indispensable à l’atteinte de la performance visée et doit donc être prévue dès l’origine du projet dans l’organisation du contrat.

Le développement d’une culture du résultat, impliquant de vérifier comment les objectifs, notamment de performance énergétique, sont atteints, nécessite en effet de travailler avec les utilisateurs et d’ailleurs aussi les mainteneurs. Dans le cas où ceux-ci ne sont pas encore désignés, il est important d’associer leurs représentants ou des acteurs en capacité de porter leur parole, comme c’est le cas, pour ce qui concerne l’exploitant, avec  le  commissionnement.

Une préoccupation permanente quant à l’emploi des CPE est d’éviter qu’ils soient exclusivement réservés aux plus grandes entreprises et donc de permettre qu’ils irriguent l’ensemble du secteur du bâtiment en étant accessibles aux PME[8].

L’Union Européenne a récemment marqué sa volonté de promouvoir l’amélioration énergétique des bâtiments publics en facilitant la déconsolidation des dettes liées aux contrats de performance énergétique. C’est le sens de la note Guidelines d'Eurostat[9] sur l'inscription des contrats de performance énergétique dans les comptes publics en charges et en endettement, complétée par le guide BEI dur le traitement statistique des CPE Il apparaît d’ores et déjà que, pour que cette volonté puisse se traduire concrètement, un certain nombre d’actions doivent être menées à bien. Il faut notamment préciser quels sont les montages juridiques et financiers éligibles à cette déconsolidation de la dette des collectivités locales ou des opérateurs de l’Etat (universités). Par ailleurs, il semble indispensable de s’appuyer sur une collecte des données comptables propres à ces projets, y compris si cela suppose de remanier les instructions de tenue des comptes des collectivités territoriales.

Les sociétés de projet, marchés publics et CPE

Le CPE peut être mis en œuvre par l’intermédiaire de marchés publics innovants et sophistiqués régis par l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux règles des marchés publics. Il existe deux types de marchés permettant de conclure un CPE : le MGPE et le MPPE.

Le Marché Global de Performance Energétique (MGPE) permet de confier à un opérateur privé une mission globale de conception, de réalisation et d’exploitation, sans inclure le financement de l’ouvrage. Celui-ci demeure assuré par la maîtrise d’ouvrage publique.

Le Marché de Partenariat de Performance Energétique (MPPE) permet de confier à un opérateur privé une mission globale incluant la conception, la réalisation, l’exploitation et le financement. Dans ce type de marché public en effet, le financement du projet est pris en charge par cet opérateur par l’intermédiaire d’une société de projet.

Le MPPE permet d’associer un groupe d'investisseurs intéressés par un projet au sein d’un véhicule juridique ad hoc (société de projet). Elle identifie et isole les recettes, les charges propres à la taille et aux enjeux du projet pour en optimiser le financement. Sur la durée du contrat, la société porte seule les garanties de résultats attachées au projet, en particulier les coûts, les délais et la performance énergétique : on parle alors de transfert de risques à la Maîtrise d’Ouvrage privée.

Ce type de marché public est dévolu par une procédure de dialogue compétitif et les contrats se concluent sur une durée allant de 15 à 25 ans. La société porte le financement des investissements sur la période de construction et perçoit, à partir de la mise à disposition de l’ouvrage, des loyers couvrant le financement, l’exploitation, la maintenance et le gros entretien renouvellement des équipements (GER) et les frais de gestion. In fine, l’ouvrage est remis à la personne publique dans un état « conforme » (équipement et ouvrage remis en bon état).

Par ailleurs, il existe différents types de sociétés pouvant porter les projets conclus en MPPE :

1. Des sociétés de projet dont le capital est en principe détenu majoritairement par des investisseurs privés mais pour lesquelles la Caisse des Dépôts peut participer en tant qu’actionnaire minoritaire, de même que l’acheteur public lui-même (possibilité introduite par l’ordonnance du 23 juillet 2015).

Figure : Schéma de montage de société de projet, source : CDC

2. Des sociétés pouvant inclure la participation de la collectivité, a minima à hauteur de 34 % dans le cas d’une Société d’Économie Mixte à Opération unique dite SEMOP ou 51 % dans le cas d’une SEM. Dans les deux cas, la Caisse des Dépôts peut également participer à l’actionnariat. Les SEM et SEMOP permettent à la collectivité d’être associée, au titre de son actionnariat, à la gestion de l’exploitation de l’ouvrage sur la durée du contrat.

Figure : Schéma d'un montage en SEM Opération, source : CDC

3. Des sociétés au capital détenu à 100 % par des collectivités territoriales : Sociétés Publiques Locales (SPL), par exemple la SPL OSER en région Auvergne Rhône Alpes. La SPL apporte et mutualise pour le compte des collectivités actionnaires un service technique et financier et réalise en tant que maître d’ouvrage délégué, pour le compte des collectivités, des actions de rénovation énergétique sur leur patrimoine.

Pour mémoire, dans le but de massifier les interventions et traiter un plus grand nombre de bâtiments, il est possible de recourir à la technique de l’accord cadre ayant pour objet des marchés de partenariat.

Figure : Schéma accord cadre de marché de partenariat, source : Méridiam

Cette approche adapte ainsi le Marché de Partenariat à la maille fine de la rénovation d’un portefeuille d’actifs et, en particulier :

• Dote la personne publique d’un partenaire « investisseur et développeur » capable de produire rapidement les audits et programmes pour chaque bâtiment du portefeuille (essentiel dans le cas des rénovations où la production des audits peut engendrer des retards importants);
• Permet d’agréger des projets de moindre taille pour atteindre une masse critique attractive pour les investisseurs et prêteurs, pré requis à la mise en place d’un financement performant.

Sans épuiser, loin de là, le sujet de la rénovation énergétique des bâtiments éducatifs, qui comprend des aspects de communication, de stratégie, de choix diversifiés de solutions contractuelles, ainsi que des compétences de management des services, les contrats et garanties de performance énergétique sont une solution opérationnelle méritant d’être utilisés de manière massive au service de la performance énergétique des bâtiments éducatifs.

[1] Cf. Infra

[2] Définition du CPE par Me Olivier Ortega, 2011, Rapport sur les freins juridiques et économiques au développement du contrat de performance énergétique 

http://www.planbatimentdurable.fr/IMG/pdf/rapport_contrats_de_performance_energetique_ortega_mars_2011.pdf

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