Avons-nous vraiment besoin d’outils et de processus nouveaux pour intégrer des enjeux énergie-climat dans les documents d’urbanisme ?

Les PLU, les SCOT et les futurs SRADDET sont des outils de planification centraux pour l’aménagement du territoire en France, en raison notamment de leur portée réglementaire. Ils sont également identifiés par les chercheurs[1] comme une pierre angulaire de la transition énergétique et écologique. Évolutions réglementaires nationales (ex : Loi TECV) et démarches spécifiques locales (A21, TEPOS, PCAET…) semblent définir un contexte favorable pour le développement d’un urbanisme sobre en énergie. Mais au-delà de ce constat et des discours d’intention, quelles marges de manœuvre possèdent réellement les collectivités pour aligner leurs politiques de planification avec les objectifs de la transition énergétique et du défi climatique ?

Le projet de recherche ASCENS[2] met en évidence les conditions favorables à l’inscription des enjeux énergétiques et climatiques dans la planification spatiale par une analyse qualitative des processus d’élaboration des documents de planification. Trois terrains d’étude – Brest Métropole, le Syndicat Mixte du SCOT du Grand Douaisis et la Ville de Paris – fournissent un aperçu des visions des acteurs publics en charge de l’urbanisme réglementaire. Les temps d’élaboration de ces documents y apparaissent comme des moments cruciaux où les leviers d’intégration des exigences énergie-climat sont variés. Il ressort en particulier sur ces terrains d’étude, le déploiement d’un usage prudent de la contrainte au sein du PLU(i), pièce opérationnelle par excellence en raison de son pouvoir d’opposabilité aux tiers.

Les possibilités offertes aux collectivités pour inscrire des exigences énergie-climat dans leur planification spatiale (SCOT ou PLU(i)) sont exposées dans de multiples guides méthodologiques et compilation de retours d’expérience.

Guides méthodologiques et retours d’expérience analysés dans le cadre d’ASCENS -Illustration des auteurs.

Ils offrent notamment des exemples d’écriture pour chaque pièce, du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) aux orientations d'aménagement et de programmation (OAP) en passant par le règlement. Des éléments favorables à une trajectoire « Facteur 4 »[3] d’une grande variété peuvent ainsi être inscrits et soutenus : performance énergétique des bâtiments, végétalisation des toitures, approche bioclimatique, développement des énergies renouvelables, présence et gestion de l’eau, etc. Ces nombreuses aides techniques à l’écriture apparaissent de nature et de portées variées. Aussi trouve-t-on des recommandations ou pistes d’actions (par pièce, ou par étape d’élaboration) dont la nature et le degré de détails varient : elles peuvent aborder des aspects techniques (« travailler sur les distances séparatives et la desserte du fond de parcelle », « autoriser les isolations par l’extérieur ») comme relever de conseils plus généraux (« prévoir des règles », « prendre en compte le coût des énergies fossiles », « optimiser l’utilisation de réseaux existants »). Elles peuvent mettre en exergue les possibilités coercitives en matière énergie-climat dans les documents d’urbanisme (« fixer un pourcentage de la surface du terrain à maintenir ou aménager en espaces verts de pleine terre », « imposer dans des secteurs délimités une densité minimale de constructions ») ou incitatives (« autoriser un dépassement des règles relatives au gabarit dans la limite de 30 % pour les constructions faisant preuve d’exemplarité énergétique ou environnementale ou qui sont à énergie positive », « favoriser l’usage du bois parmi les matériaux de construction »).

Toutefois, l’analyse des cas d’étude et des retours d’expérience met en évidence des usages principalement souples de la norme en matière d’énergie et de climat : il s’agit principalement pour les rédacteurs moins d’obliger que d’édicter des règles qui n’empêchent pas les innovations énergétiques et climatiques. Les recommandations ou les incitations par bonification des droits sont privilégiées à l’inscription de normes précises et chiffrées, pour des raisons plurielles et hétérogènes selon les territoires : recherche de rapports de confiance et de coopération entre collectivité et acteurs de la construction autour d’un projet de territoire partagé plutôt que contraint, crainte d’une perte d’attractivité, volonté de ne pas brider l’innovation potentielle des porteurs de projet, crainte du contentieux juridique, etc.

Ainsi, plutôt que d’imposer, les collectivités cherchent à ménager les acteurs en inscrivant des exigences en termes énergétiques et climatiques, négociées en amont avec ses partenaires. Pour cela, de nouveaux outils de médiation entre collectivité et porteurs de projet se développent via la mise à disposition de données inédites[4] à l’instar du cadastre solaire (à Brest et à Paris), des chartes environnementales (à Paris, nommée « Référentiel pour un aménagement durable » ), ou de nouvelles formes de concession du foncier par les appels à projets urbains innovants (à Paris l’appel « Réinventer Paris »…).

Cependant, l’émergence et la pérennité de ces dispositifs souples d’inscription d’exigences énergétiques et climatiques dépendent des capacités d’animation de la collectivité. En effet, il s’agit là d’assurer l’appropriation de ces recommandations et de ces données spécifiques aux bonnes personnes et au bon moment, que ce soit en phase d’élaboration des outils de planification réglementaire ou lors de leur mise en œuvre, dans le cadre de l’urbanisme opérationnel.

Au final, dans un contexte d’usage aujourd’hui relativement souple des normes en lien avec l’énergie et le climat dans les documents d’urbanisme, cette capacité d’animation constitue une condition nécessaire à la production d’un urbanisme réglementaire sobre en énergie. Aussi, les entreprises, les habitants et l’ensemble des acteurs intervenant sur l’aménagement urbain ont un rôle à jouer au côté des pouvoirs publics en répondant positivement aux démarches d’animation locales.

De 2015 à 2018, le projet de recherche ASCENS porté par le cabinet de conseil en transition socio-écologique AUXILIA a rassemblé une équipe pluridisciplinaire regroupant l’EIVP, l’association ERACLES, le Centre de recherche juridique Pothier, I4CE, Brest métropole, le Syndicat mixte de SCOT du Grand Douaisis et l’Agence Parisienne du Climat. Les résultats de cette recherche sont accessibles en ligne et seront transmis également sous la forme d’une formation à destination des collectivités en cours d’élaboration.

Les auteurs :

• Margot LEFRANC, ingénieure d’étude et Morgane COLOMBERT, enseignante-chercheuse à l’École des Ingénieurs de la Ville de Paris,
• Elsa RICHARD, chargée de recherche à Auxilia et chercheuse associée à l’UMR CITERES 7324 de l’Université de Tours,
• François BERTRAND, chargé de recherche à l’association ERACLES et chercheur associé à l’UMR CITERES 7324 de l’Université de Tours

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