Programme national pour la rénovation urbaine : quels financements ?

Le Programme national pour la rénovation urbaine (PNRU), même s’il bénéficie de subventions de l’Etat et d’Action Logement, ainsi que d’investissements des bailleurs sociaux, représente une lourde charge financière pour les villes, qui recherchent de nouvelles solutions de financement…

Lancé par la « loi Borloo » du 1er août 2003, le Programme national pour la rénovation urbaine (PNRU) a prévu un effort sans précédent de transformation des quartiers les plus fragiles classés en Zones urbaines sensibles (ZUS) ou assimilés. Un effort portant sur les logements, les équipements publics et les aménagements urbains. Objectifs affichés : réintroduire dans ces quartiers une diversité des types d’habitat et des fonctions urbaines, les désenclaver pour les ouvrir sur le reste de la ville et restaurer la qualité des espaces publics. Et plus simplement, améliorer le cadre et les conditions de vie des habitants, leur offrir un nouvel environnement pour travailler et des espaces pour vivre.

Ces projets, qui visent à transformer durablement ces quartiers, reposent sur des interventions lourdes sur l’urbain. Concrètement, les opérations réalisées dans le cadre du PNRU concernent la démolition et la reconstruction de logements sociaux, la réhabilitation et la résidentialisation d’autres logements sociaux (séparant clairement les espaces public et privé), la création de voiries et d’aménagements urbains, la construction ou la rénovation d’équipements publics (écoles, crèches, médiathèques, etc.)...

Chaque quartier fait l’objet de la part du porteur de projet – ville ou intercommunalité – d’un diagnostic urbain et social, d’une stratégie de transformation et d’un projet global constitué d’un programme pluriannuel d’opérations, qui doivent être approuvés par l’Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru).

45 milliards d’euros pour le PNRU

Au 31 décembre 2015, date d’achèvement de la période d'engagement des crédits du PNRU, près de 400 projets de rénovation urbaine ont ainsi fait l’objet de conventions avec l’Anru. Ils concernent près de 600 zones urbaines sensibles ou assimilées… Et portent sur la démolition (166 000), la reconstitution (144 000), la réhabilitation (410 000) ou la résidentialisation (388 000) de logements sociaux, ainsi que sur le financement d’aménagements, d’équipements, de requalification d’habitat privé dégradé, de changement d’usage et de dépenses d’ingénierie… Montant total de l’investissement : 45 milliards d’euros.

Selon le dernier rapport annuel de l’Observatoire national de la politique de la ville, l’Anru a participé à hauteur de 25 % au financement du PNRU, sur des fonds publics (Etat) et privés (UESL - Action Logement). Les bailleurs sociaux ou organismes HLM ont supporté 45 % des investissements, dont un dixième sur leurs fonds propres et le reste via des prêts de la Caisse des dépôts. Quant aux collectivités territoriales, elles ont assuré 21 % du financement : 13 % pour les communes et les intercommunalités, un peu moins de 5 % pour les régions et un peu plus de 3 % pour les départements – les 8 % restants provenant de l’Etat, des fonds européens (Feder) et de la Caisse des dépôts.

Des investissements lourds pour les villes

Les villes et les intercommunalités doivent donc mobiliser des financements très importants. D’autant qu’elles doivent le plus souvent prendre à leur charge également des opérations comme la dépollution de sites industriels en friche, l’acquisition de nouvelles réserves foncières ou la gestion transitoire de certains espaces. C’est pourquoi les collectivités cherchent souvent à diversifier les financements, quitte parfois à aboutir à des montages financiers complexes.

Aujourd’hui, alors que le PNRU est en voie d’achèvement, un Nouveau programme national de la rénovation urbaine (NPNRU) a été lancé. Il doit bénéficier d’ici 2024 à 450 quartiers, 200 d’intérêt national et 250 d’intérêt régional, et concernera aussi bien des quartiers de grandes métropoles que de villes moyennes, des grands ensembles d’habitat social que des quartiers anciens dégradés.

Au total, les financements au titre du NPNRU devraient s’élever à dix milliards d’euros, selon un système mixte de subventions et de prêts bonifiés d’Action Logement. Avec l’objectif d’atteindre environ 40 milliards d’euros d'investissements cumulés en mobilisant les partenaires de l’Anru : bailleurs sociaux, Caisse des dépôts, villes et intercommunalités, régions et départements.

Les taux de financement des opérations de démolition, de construction neuve et de réhabilitation s’annoncent toutefois moins avantageux que pour la première génération de PNRU. Ce qui inquiète les collectivités et les bailleurs sociaux. Pour éviter un recours excessif à l’emprunt, les élus sont donc à la recherche de nouvelles solutions de financement, en particulier auprès de partenaires privés. C’est donc dès la conception des projets que les collectivités font appel aux entreprises privés : « Depuis quelques années, des promoteurs, associés à des architectes qu'ils choisissent ou que la collectivité leur impose, sont sollicités de plus en plus tôt pour coconcevoir les grands projets » expliquait Antoine Viger-Kohler, architecte et urbaniste cofondateur de l'agence TVK dans Les Echos.

Nouvelles solutions de financement

L’Anru a décidé de montrer la voie en affichant son ambition de co-financer des projets économiques dans les quartiers aux côtés d’investisseurs privés. L’agence a ainsi créé un fonds pour investir de façon minoritaire dans des actifs à développer ou à restructurer, destinés à héberger l’activité des entreprises de ces territoires, afin de créer de la mixité fonctionnelle : résidences de services, fablabs, espaces de co-working, centres commerciaux... Trois premiers projets ont déjà été bouclés à Lille pour un programme mixte constitué d’un centre commercial, d’espaces culturels, de bureaux et d’un hôtel, ainsi qu’à Calais (résidence de services seniors) et Marseille (immeuble de bureau). Et près d’une centaine d’autres projets seraient à l’étude...

A Paris, on réfléchit également à des solutions innovantes pour lever des capitaux afin de financer la transition énergétique. La ville s’est ainsi dotée d’un fonds d’investissement pour la transition énergétique, en partenariat avec la Caisse des dépôts. Sa vocation : « rassembler des financements privés (investisseurs ou entreprises) et les réinjecter dans des entreprises innovantes qui développeront des solutions contribuant à la transition écologique ».

Les fonds d’investissement de proximité, lancés pour répondre au manque de fonds propres des entreprises régionales et dont au moins 70 % des investissements doivent être réalisés dans des PME situées dans une zone géographique comprenant quatre régions limitrophes, peuvent également être  utilisés pour co-financer certaines opérations de renouvellement urbain.

D’autres solutions de financement existent, par exemple pour la rénovation de l’éclairage public, qui constitue une véritable préoccupation dans le cadre de la rénovation urbaine des quartiers sensibles, pour des raisons de sécurité mais aussi d’embellissement et de « bien-vivre » des habitants. Un acteur comme Citelum, filiale spécialisée du groupe EDF, propose ainsi des solutions concrètes pour accompagner la rénovation et le développement des villes, et des modèles de financement pour les aider à lancer de nouveaux projets sans mettre en danger leur situation financière. L’entreprise s’appuie pour cela sur les économies d’énergie substantielles qui vont être réalisées grâce à la rénovation de l’éclairage public. Citelum s’engage ainsi sur des résultats de performance énergétique auprès de la ville.