#7 - Gouverner l’innovation et gouverner par l’innovation : quels enjeux pour les villes ?

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Publié par François Ménard

La question de la gouvernance et l’innovation

L’importance qu’a prise l’innovation dans les projets urbains aujourd’hui en France mais plus largement en Europe pose la question de sa gouvernance. Encore faut-il arriver à la circonscrire : d’un côté son évocation récurrente dans les opérations récentes d’urbanisme invite à n’y voir qu’un affichage rhétorique et tendrait à la ranger du côté des instruments du marketing territorial, d’un autre côté, à l’opposé même, une nouvelle offre de services se développe à l’écart des organisations publiques et des services urbains historiques, déstabilisant l’économie traditionnelle des villes, sans que leur potentiel disruptif ne les fasse classer dans le champ de l’innovation urbaine (on pense ici à Uber, Airbnb, etc.). Entre les deux, toute une gamme de projets ou d’initiatives déclarés innovants entrant à des degrés divers dans l’orbite des collectivités.

Cette façon d’inclure ou d’exclure des domaines et des acteurs du champ de l’innovation urbaine participe déjà d’une forme de gouvernance dont on peut interroger les enjeux et les implications. Il y aurait une gouvernance urbaine de l’innovation ou, si l’on préfère, des innovations impulsées, régulées ou subies affectant toutes, peu ou prou, l’organisation de la vie urbaine sans que l’on sache très bien à quel projet elles répondent ni de quels contrôles elles dépendent. Etudier les formes de gouvernance ou les modes d’entrée en gouvernance de ces « innovations » permettrait d’y voir plus clair sur les capacités de la collectivité publique à en réguler le déploiement.

Mais à côté de la nécessaire étude de la gouvernance urbaine de l’innovation émerge un autre motif d’interrogation : celui de la gouvernance urbaine par l’innovation. L’innovation n’est-elle pas en train de devenir pour les collectivités (mais on pourrait le dire aussi de l’Etat) un instrument de gouvernance là où leurs moyens propres, leurs compétences légales et les procédures de concertation et de projet apparaissent insuffisants à mobiliser leurs partenaires ou à transformer leur territoire ? L’association de la thématique de la transition (écologique) à celle de l’innovation (technologique), la première venant justifier la seconde, plaide en ce sens. Mais comment l’innovation est-elle embarquée comme instrument de gouvernance, à quelles occasions et avec quelles conséquences ?

Afin de répondre à ces questions, le Plan urbanisme construction architecture a lancé en 2018, en partenariat avec l’Ademe et l’Institut CDC pour la recherche, un programme de recherche portant sur la « gouvernance urbaine de/par l’innovation ». Il est articulé autour de deux axes d’investigation : l’un, global, visant à préciser la nature, les enjeux et les implications de ce que nous qualifions de « nouveau régime urbain de l’innovation » ; l’autre, d’inspiration pragmatique et davantage inscrit dans la coopération avec des porteurs de projets territorialisés, visant à mieux comprendre ce que l’on fait et ce que l’on produit lorsqu’on mène un projet « innovant », en s’appuyant sur l’expérience en cours des Démonstrateurs Industriels pour la Ville Durable (DIVD).

 

Vers un nouveau régime urbain de l’innovation ?

Interroger ce nouveau « régime urbain » de l’innovation dans lequel cette dernière serait à la fois objet et instrument de gouvernance conduit à examiner ce qui se joue dans ce démarquage, à commencer par ce qu’il a de « nouveau ». De ce point de vue, on ne peut que constater, après le passage du plan au projet[1] dans le champ de l’aménagement urbain et la généralisation de celui-ci comme instrument fédérateur, la généralisation de l’expérimentation comme moyen d’innover ou du moins son invocation. Quel dispositif de production urbaine ne revendique-t-il pas aujourd’hui son caractère expérimental et innovant ? Cette généralisation du « planning » ou du « governing » « by experiment » témoigne-t-elle d’une volonté de « tester avant d’adopter », de procéder par essai/erreur du fait même de l’intégration d’innovations et de l’incertitude sur leurs résultats ? Ou bien exprime-t-elle la difficulté à transformer de façon plus systémique, plus structurelle, les modes d’action publics et les modèles économiques urbains, conduisant à s’appuyer sur cet artifice pour s’exorbiter des cadres établis ? Si elle traduit l’émergence d’une nouvelle modalité d’administration des politiques urbaines, dans ce cas avec quels avantages, quels inconvénients et pour qui[2] ? Conduit-elle in fine à une dérégulation des procédures d’action publique ou à de nouvelles formes de régulation ?

Partant du constat d’une pluralité d’espaces d’innovation urbaine sur un même territoire, l’équipe de recherche sous la direction de Nadia ARAB, Professeure à l’Université Paris-Est Marne-la-Vallée, propose d’inventorier et d’explorer ces espaces. Le terrain choisi est la Métropole de Lyon en raison de son caractère pionnier dans la mise en œuvre tous azimuts d’une politique d’innovation. Cette recherche, en partant d’une analyse exhaustive des espaces lyonnais dédiés à l’innovation, des projets urbains revendiquant un caractère innovant et des espaces d’innovation inscrits dans l’administration territoriale elle-même (services dédiés à l’innovation au sein des collectivités locales), permettra de mieux cerner la gouvernance de ces espaces (quels acteurs ? Quelles interactions ? Quelles valeurs ?) et de clarifier la relation entre innovation et expérimentation. Cette dernière n’est pas évidente et derrière l’invocation à tout va de la notion d’expérimentation, comment prend-elle concrètement forme dans les espaces d’innovation ?

Charles Ambrosino et Magali Talandier de l’Université de Grenoble Alpes font l’hypothèse qu’il existe non pas un mais (au moins) trois types de régimes urbains de l’innovation : le régime de la démonstration, le régime de l’expérimentation et le régime de la transformation. Les deux premiers sont soit impulsés, soit accompagnés par les acteurs publics (et/ou privés) locaux ; le troisième au contraire émane d’initiatives individuelles ou collectives susceptibles de perturber le modèle dominant au point de faire émerger de nouvelles formes de gouvernance urbaine. Une seconde hypothèse vient se greffer sur cette première et postule que ces régimes sont « situés » et s’inscrivent dans une culture locale et territoriale de l’innovation limitant la généralisation par la reproduction de « bonnes pratiques ». Pour chacun des trois régimes identifiés, l’équipe va étudier des projets phares ou symboliques situés dans des idéaux-types territoriaux (Grenoble pour le régime de la démonstration et Nantes pour celui de l’expérimentation). La recherche entend contribuer à éclairer les différentes formes de gouvernance de l’innovation et leurs incidences sur les processus de développement territorial.

Enfin, la question de l’innovation urbaine est souvent corrélée à celle du numérique. Gilles Pinson et Andy Smith, directeurs de recherche à l’IEP de Bordeaux, explorent les « Espaces Urbains de l’Innovation Numérique  ». Ceux-ci sont définis comme l’ensemble des dispositifs (French Tech, circuits de financement, formes de collaborations entre les acteurs publics et privés etc.) et des espaces (Living Labs, tiers lieux, cité/quartier numérique, etc.), impliquant les acteurs des collectivités, les start-ups, les entreprises du numérique mais aussi les entreprises de services urbains « classiques » et visant à favoriser l’innovation numérique. Ils font l’hypothèse que ces « espaces urbains de l’innovation numérique » ne sont pas nécessairement des espaces d’« abandon de souveraineté » des gouvernements urbains au profit des seuls opérateurs privés. Au contraire, selon eux « laisser expérimenter », « laisser innover » ne conduirait pas aux « laisser faire » mais à de nouvelles formes de régulation. Il y aurait ainsi, c’est la seconde hypothèse qu’ils vont tester, trois manières d’utiliser des start-ups : pour générer de l’innovation transposable au service urbain ; pour bénéficier d’un transfert de compétences ; pour limiter l’accès des « big players » aux marchés urbains. Ceci varierait d’une ville à l’autre du fait de l’intervention de variables indépendantes exigeant ainsi une approche comparative.

 

Une analyse pragmatique de l’innovation urbaine : le cas des démonstrateurs industriels pour la ville durable

En choisissant l’appellation « démonstrateurs industriels pour la ville durable »[3], les ministères de l’Écologie et du Logement fixaient fin 2015 un cadre volontariste très particulier à un appel à projets dans leur périmètre d’action commun. « Dédié à l’émergence de projets urbains fortement innovants », il s’adressait non pas directement à des villes mais à des consortiums d’entreprises qui, en lien avec des collectivités territoriales, étaient invités à proposer des projets s’inscrivant dans au moins deux registres : celui de la transition écologique des territoires urbains (par le dépassement des approches centrées sur les seuls bâtiments ou sur une seule et exclusive thématique) et celui de la compétitivité économique nationale en faisant de ces projets des « vitrines de l’excellence française en matière de ville durable ». Le maître mot en était « l’innovation » tant pour le contenu attendu des projets que pour la procédure mise en œuvre

Dans le programme de recherche sur la gouvernance urbaine de/par l’innovation, le Puca a souhaité mieux comprendre ce que l’on fait et ce que l’on produit lorsqu’on mène un projet « innovant », en s’appuyant sur cette expérience en cours des Démonstrateurs Industriels pour la Ville Durable (DIVD). L’enjeu ici est de dépasser le discours public ou privé sur l’innovation « telle qu’on l’envisage », pour s’intéresser à l’innovation « telle qu’elle se fait », au risque d’en voir l’objet se dissoudre et de laisser place au terme de l’analyse à des enseignements inattendus, plus novateurs que ce qui avait été prévu en première instance, y compris et notamment pour les porteurs de projets.

Qui est dépositaire des compétences par lesquelles l’innovation doit advenir ? Quelle est le statut des savoirs scientifiques dans les projets évoqués? Usagers, habitants et citoyens sont souvent évoqués : quelles en sont les incarnations ? Des controverses ou des conflits émergent-ils ? Quelle est la nature des relations entre les divers partenaires impliqués dont on sait qu’elle est déterminante dans le destin d’une innovation ? Quels sont les modes de travail entre entreprises et acteurs publics ?

Le travail d’énonciation a également son importance, et s’agissant encore et toujours d’innovation les épithètes tout particulièrement : « technologique », « organisationnelle », « sociale », et bien entendu « urbaine », quels qualificatifs sont mis en avant ? Que disent-ils ou que taisent-ils de la nature de l’innovation attendue ? L’innovation naît-elle d’un aspect spécifique du projet urbain ou de la conjugaison, d’un « interfaçage » de ses composantes ? La question technologique est-elle centrale ou secondaire ?

L’équipe de recherche de l’Université de Rennes 2, sous la direction d'Hélène BAILLEUL, s’intéresse au projet de smart city sur le territoire de Rennes Métropole à travers l’exemple de la plateforme 3DEXPERIENCECITY Virtual Rennes.qui participe avec des partenaires privés à la mise en œuvre d’un « Service Public Métropolitain de la Donnée » et d’une gestion déclarée « innovante » du territoire. L’enjeu de la recherche est de comprendre quelles formes prennent les innovations tant du point de vue de la gouvernance que de la transformation des organisations. L’équipe fait l’hypothèse, concernant le processus d’« entrée en innovation » du territoire rennais, du caractère accélérateur plus que réorienteur des appels à projet de l’Etat (et notamment le DIVD) marqué par une dépendance au sentier initial. Plus encore, plutôt que de chercher un pilote, c’est l’hypothèse d’une « smart city distribuée » qui sera testée afin de mettre en lumière la nécessaire coordination des acteurs (publics, privés, académiques, citoyens) pour une « montée en compétences » effective.

 

Enfin, Daniel Florentin de Mines Paris Tech étudie les capacités de projets urbains innovants à intégrer les principes d’un développement post-carbone et à participer à une production urbaine alternative, plus soucieuse des enjeux environnementaux. Il s’appuie pour cela sur l’étude approfondie d’un dispositif particulier, le DIVD de la gare de Fontainebleau-Avon, seule gare lauréate de ce concours. La recherche vise à démontrer que les dispositifs d’expérimentation urbaine type DIVD créent de nouveaux modèles économiques de la production urbaine dont les effets sociopolitiques et urbains peinent à être appréhendés. Dans les territoires connaissant des formes de décroissance urbaine (faiblesse économique et démographique en l’occurrence pour le territoire du pays de Fontainebleau), les dispositifs d’innovation urbaine comme les DIVD sont des outils dérogatoires qui pourraient avoir un effet structurant sur la redynamisation du territoire, mais qui sont insuffisamment appropriés par les pouvoirs publics locaux et, de ce fait, insuffisamment régulés. L’un des objectifs du projet est ainsi d’outiller les pouvoirs publics pour permettre de mieux accompagner les porteurs de projets innovants.

 

A l’heure où nous écrivons ces lignes, les recherches sont en phase de démarrage. Sans en attendre les résultats finaux, le Puca entend favoriser les échanges entre chercheurs et professionnels intéressés à l’occasion de séminaires destinés à confronter hypothèses, observations et interprétations des chercheurs à d’autres formes de connaissance du sujet et d’expertise. A suivre…

 

 Un article signé François Ménard et Bertrand Vallet, PUCA

[Le Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA) est une agence interministérielle créée en 1998 afin de faire progresser les connaissances sur les territoires et les villes et éclairer l’action publique. Le PUCA initie des programmes de recherche incitative, de recherche-action, d’expérimentation et apporte son soutien à l’innovation et à la valorisation dans les domaines de l’aménagement des territoires, de l’urbanisme, de l’habitat, de l’architecture et de la construction. ]



[1]              Gilles Pinson (2009), Gouverner la ville par projet, Presses de Sciences Po.

[2]              Sur ce sujet existent désormais quelques publications, à commencer par Bulkeley H, Castàn-Broto V., (2013), « Government by experiment? Global cities and the governing of climate change”, in Transactions of the institute of British geographers, 38 (3) pp. 361-375. Cf. également Evan J., JKarvonen A., Raven R. (dir), (2016), The experimental city, Routledge.

Modéré par : Alice Dupuy

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