#17 Construire durable au Pérou entre informalité, main d'oeuvre peu qualifiée, autoconstruction et corruption

Construire une ville durable est, par essence, construire pour après-demain, sur le plan technique bien entendu, mais aussi social et climatique. Mais qu’en est-il, quand, penser à demain est déjà difficile ? Telle est l’équation à laquelle est confrontée bon nombre de parties prenantes œuvrant dans la frange tropicale. Sur ce point, le Pérou est un excellent cas d’étude de par le nombre de climats chauds présents sur son sol, la sensibilité du pays au changement climatique et une réalité sociale complexe. Comme nous le verrons, ce dernier point est essentiel dans la bonne mise en place de politiques durables. Habiter est en effet un acte social, économique et culturel indissociable du contexte qui l’entoure.

2019, comme 2018 et comme le sera probablement 2020, est, au Pérou, l’année de tous les records de températures, avec des maximales et des minimales jamais atteintes sur différents points de la frange côtière. Celle-ci, soumise aux aléas du courant de Humbold, est en effet très sensible aux variations de températures des océans, qu’elles soient naturelles (phénomène el niño) ou accélérées par le dérèglement climatique mondial. Ainsi, sur le territoire côtier péruvien, des zones qui, hier, pouvaient être qualifiées de chaudes, au sens classique de la définition, ne le sont plus forcément. Depuis une dizaine d’année, les hivers y sont plus froids et les étés encore plus chauds.

Par ailleurs, 2019 restera aussi comme l’année où le Pérou aura terminé d’incarcérer ou de mettre en résidence surveillée l’ensemble de ses présidents élus depuis 1985. En quoi cette nouvelle nous intéresse au moment de construire durable sous climats chauds ? Tout simplement car elle est la partie visible d’un clientélisme politique faisant peu de cas du réchauffement climatique et des mesures nécessaires pour le combattre.

1. L’absence de planification : un constat alarmant

1.1 Une urbanisation galopante et spontanée

Comme beaucoup de pays tropicaux, le Pérou est en effet le théâtre d’une urbanisation galopante et désordonnée. Laquelle demande au niveau macro de vraies prises de décisions pour réorganiser et redessiner les villes et, au niveau micro, de repenser l’habitat tel qu’il se développe depuis une trentaine d’années. Dans des édifices mal conçus ou adaptés à une autre réalité, le retour à des températures de confort acceptables passent souvent par un recours systématique à la climatisation et au chauffage électrique. Les derniers épisodes de froid et de canicule ont ainsi conduit à une situation jamais vue auparavant : on assiste à une massification de ces équipements de confort, tout juste limitée par la précarité économique d’une partie de la population vivant dans les zones de climats chauds. Ce constat représente un défi immense. Non seulement il touche potentiellement près de 20 millions de personnes, et, dans un pays en compétition économique constante avec ses voisins, l’ouverture de marchés pour des électrodomestiques nouveaux est une aubaine pour soutenir à court terme la croissance du PIB. Une croissance synonyme de bon-point pour une classe politique qui présente une dépendance extrême aux lobbies qui la finance.

1.2 Le territoire durable : un projet commun social et technique

Or, en tant que projet commun, construire la ville demande de faire des choix, arbitrés par des autorités représentatives de tous niveaux. Dans une société complexe, il s’agit d’un projet Politique courageux avec un grand « P », qui implique beaucoup de jeux politiques et requiert un degré certain d’institutionnalisation sur les territoires concernés.

Dans des pays pluriculturels et/ou à forte diversité de conditions naturelles, construire la ville est aussi construire les villes. C’est donc, en caricaturant quelque peu, faire en sorte que les élites des centres de pouvoir soient en mesure de comprendre des réalités qui leur sont étrangères personnellement mais aussi aux populations souvent majoritaires qui les élisent. Ce schéma se retrouve à tous les niveaux : depuis les hautes sphères de représentation nationale à qui on demande de comprendre le reste du pays (ce qui n’est pas évident, même en France), jusqu’aux édiles des petites et moyennes agglomérations qui doivent intégrer leurs périphéries, revitaliser leur centre-ville ou intégrer des centres en fort développement (parfois de construction illégale) à une dynamique de territoire. La notion d’intégration entend bien entendu autant le développement des infrastructures, que le fait de faire respecter ou d’édifier des normes apportant un confort, une sécurité et une performance énergétique minimum aux bâtiments.

1.3 Un tissu urbain bouleversé

Ce volet de la normalisation est fondamental. Pour ne considérer qu’un aspect de la question, arriver à une vraie qualification des bâtiments et des espaces urbains afin de prévenir le développement d’activités professionnelles polluantes, dangereuses, bruyantes ou nécessitant une logistique particulière dans des zones résidentielles est par exemple extrêmement difficile au Pérou. L’exode rural massif vers des quartiers souvent peuplés exclusivement de néo-urbains, et même construits de toutes pièces par eux-mêmes sur des invasions de terrain, n’a en effet pas permis de faire émerger une vraie culture des normes urbaines permettant une vie durable dans des espaces densifiés. L’entre soi créole de la ville péruvienne a ainsi été bouleversé en l’espace de 30 ans dans les grandes agglomérations.

L’exemple le plus frappant est Lima, ville relativement moderne dans ses choix urbanistiques à l’orée des années 70, qui a vu certains de ses quartiers neufs désertés par les classes sociales moyennes et hautes créoles. Cela s’est alors traduit par la création quasiment ex-nihilo d’une nouvelle ville destinée à ces dernières. Cette tentative de recréer un entre-soi s’est néanmoins heurtée à une nouvelle vague de migration entrainant un « encerclement » des nouveaux quartiers créoles par des invasions de terrains. En a résulté un développement chaotique d’infrastructures de transports empruntant les rues de ces nouveaux lieux de vie élitistes faisant office de tampon entre les cités dortoirs et les centres d’emplois.

1.4 La ville durable : une ville organisée et intégrée

Cet exemple, qui lève le voile très partiellement sur une réalité ô combien plus complexe, montre que l’intégration préalable des quartiers informels dans le processus de réorganisation et de planification de la ville est primordiale. Au-delà du transport, Il en effet nécessaire de régler certains problèmes localisés, mais qui influent sur la qualité de vie de l’ensemble des habitants : rejets directs de substances nocives (qui viennent de la concentration d’animaux, jusqu’à la présence de laboratoires informels de produits chimiques, d’ateliers de mécaniques, etc.), gestions des ordures souvent brûlées sur place, raccordement impossible au réseau d’évacuation des eaux usées sans des investissements importants, etc. Surtout ces difficultés deviennent de plus en plus aigües à mesure que les « encerclements » partiellement aménagés deviennent eux-mêmes « encerclés ». Lorsque des tonnes d’ordures sont brûlées sur les trottoirs d’une mégalopole de plus de 10 millions d’habitants, il est difficile d’affirmer lutter contre le réchauffement climatique par des gains marginaux sur la performance énergétique des bâtiments ou en créant des quartiers-ghettos durables dont la logique de reproductibilité économique est discutable.

1.5 Des lobbies criminels qui répondent à un besoin

Reste que cette intégration des quartiers marginaux (mais parfois majoritaires) se heurtent souvent à une réalité commune à l’Amérique du Sud et à l’Asie du Sud-Est : le trafic de terrains. Si aucune étude sérieuse existe sur le sujet au Pérou, on peut estimer aujourd’hui que si les gains des mafias étaient intégrés dans le PIB national, le trafic de terrains se positionnerait probablement dans le quinté, voire le tiercé, de tête des secteurs économiques les plus importants (le narcotrafic luttant pour la première place avec l’activité minière).

Si les pays du Nord dénoncent souvent des lobbies industriels puissants qui tardent à modifier leurs chaines de création de valeur pour accélérer la transition écologique, les pays émergents affrontent en plus ce type de lobbies criminels (invasion de terrains puis revente) ou semi-criminels (aménagement d’un terrain après achat légal, mais revente sans titres de propriété, respect des zones inconstructibles, etc.). Lutter contre ces derniers est essentiel pour créer de vrais plans d’urbanisme. Cependant leur éradication à court terme reste impossible tant ils répondent à des besoins que ni des politiques sociales de logements, ni une auto-régulation ultralibérale (supposée) du marché de l’habitat ne sont en mesure de combler. Ils sont inhérents à la structure économique de pays peu institutionnalisés où le taux de travail informel dépasse les 50% (entre 65 et 73% au Pérou selon les études). Ce lien est à la fois psychologique et social. Psychologique car cela illustre la défiance à l’encontre d’un système politique qui est considéré comme n’ayant jamais rempli les besoins réels de certaines populations et ne mérite donc pas d’exister. Social du fait qu’habiter est un acte fort qui influe sur les liens familiaux et communautaires, tout en relevant d’aspects pratiques comme le temps de transport. Opter pour envahir un terrain, c’est aussi obtenir la possibilité de vivre à un coût raisonnable à moins de de deux heures de transport de son travail. Sur ce point, il est important de souligner la mixité sociale actuelle de ces quartiers illégaux ou semi-légaux. Les enfants de familles de migrants font pour certain parti d’une élite qui aspire à occuper des postes de cadre, autrefois réservés aux créoles et localisés dans des quartiers centriques.

Pragmatisme ou clientélisme politique aidant, de nombreux responsables de mafias d’invasion de terrains sont aujourd’hui intégrés dans des équipes municipales. Il est aujourd’hui impossible de tirer des conclusions sur ce type d’initiatives tant les facteurs sont diverses et mènent à des résultats différents. Mais le risque est grand de voir le clientélisme politique encore renforcé par ce type d’action à l’heure de prioriser certaines initiatives pour réorganiser les villes.

1.6 Le lobby individuel : ou comment construire son logement sans limite

Enfin, il est nécessaire d’évoquer une des conséquences de l’absence de l’Etat et des collectivités dans certains lieux. Celle-ci se traduit, même sur des terrains légaux, par des édifices construits la plupart du temps sans permis de construire et ne respectant en rien les limitations de hauteur imposées pour des questions de risques sismiques ou de gestion de la pression démographique. Les lobbies en jeu sont alors individuels, chaque famille faisant pression et trouvant un arrangement avec les municipalités ou directement avec leurs fonctionnaires moyennant paiement ou non. Le développement urbanistique et économique d’un quartier se traduit ainsi par l’arrivée des infrastructures, mais aussi par une hausse de sa densité. Chaque famille décidant souvent de reconstruire des étages pour accueillir la nouvelle génération dans plus d’espace et/ou créer du locatif.

1.7 Un étalement urbain catastrophique

Pour reprendre l’exemple de Lima, l’expansion urbaine de cette dernière amène de nouvelles problématiques.

• L’occupation de terres fertiles, rares sur la côte péruvienne, intégrées dans l’aire urbaine. Aujourd’hui ce phénomène est plus restreint puisque ces dernières ont été épuisées et les nouvelles urbanisations se développent sur des zones plus désertiques
• Une nécessité de construire un référentiel différent de construction selon les quartiers tant l’extension d’environ 100km sur 30km regroupe aujourd’hui des micro-climats différents.
• Une occupation indirecte de certaines terres encore éloignées de la ville

Ce troisième point est intéressant car il est souvent oublié des politiques de gestion de l’étalement urbain des métropoles. Ce que l’on peut qualifier d’occupation indirecte est :

• L’acquisition de foncier à bas prix (mais au-dessus du prix du marché) pour anticiper l’expansion et réaliser une plus-value à moyen terme.
• Le développement de villes autrefois lointaines, mais devenues proches par l’amélioration des infrastructures et le doublement, voire le triplement de la vitesse moyenne de croisière des camions et bus ces 10 dernières années.
• L’urbanisation de terres fertiles côtières pour les besoins de villégiature d’une population liménienne bénéficiant en priorité (voire exclusivement, en cas de ralentissement) du développement économique du pays.
• Le déplacement des cultures et aires d’élevage nourrissant la ville. Il faut ici rappeler la spécificité de la côte pacifique de l’Amérique de Sud. La bande de terre sous climats chauds ne dépasse que rarement les 30km de large (en dehors de certaines zones désertiques ou de vallées alluvionnaires). L’extension se fait donc nécessairement sur un axe Nord-Sud

Cette réalité a pour conséquence d’étendre l’impact de Lima sur plus de 500km au nord et au sud, en ce qui concerne les terres.

Socialement, l’effet est encore plus marqué, car la disparition des terres fertiles proches amène nécessairement un changement d’activité des populations locales vivant majoritairement de la terre (ou de la mer, mais nous ne le développerons pas ici). Le bouleversement de l’environnement économique local amène l’arrivée d’une pauvreté réelle pour une majorité (celle-ci s’oppose à la pauvreté économiquement calculée) et un exode des jeunes générations vers Lima. L’expansion de la ville engendre donc sa propre expansion, d’autant plus dommageable que ces populations pauvres s’installent à moyen terme majoritairement sur des terrains abordables… et donc envahis.

Par ailleurs, en caricaturant quelque peu, la disparition des terres fertiles, amènent une production des fruits et légumes dans des zones désertiques. Laquelle demande énormément de moyens et d’eau et ne peut se faire par les agriculteurs traditionnels. L’expansion urbaine de Lima apporte donc des conflits sociaux à l’ensemble de la partie centrale du Pérou. Pour ne traiter qu’un aspect de la question, de gros projets d’acheminement d’eau depuis les régions andines sont déjà réalisés ou en projets (via des tunnels et aqueducs), bouleversant l’équilibre de régions situées à près d’une centaine de kilomètres de la côte et 2000 mètres d’altitudes.

Comme on le voit dans ces exemples malheureusement évoqués de manière trop partielle et caricaturale au sein de cet article, l’étalement urbain indirecte de Lima est un vrai problème à traiter. A l’horizon 2050, nous pourrions même craindre que cet exemple, reproductible à une échelle moindre aux villes secondaires, transforme la partie centrale de la côte péruvienne en un ensemble urbain continu de plus de 800km de long. Ceci, sans réels axes centraux de communication du fait de l’étroitesse de la bande côtière et l’impossibilité de prévoir l’apparition de nouveaux centres de populations. Cette expansion sera nécessairement faite aux détriments des terres agricoles parmi les plus fertiles du pays, lesquelles permettent en outre de limiter substantiellement le trafic sur les axes andins reliant les principales villes situées à 200km de la côte. A l’orée 2050, une catastrophe écologique courant sur plus de 200 000 de km2 est donc annoncée sur quelques-uns des écosystèmes les plus complexes de la planète.

Si l’absence de planification et d’institutionnalisation ont des effets dévastateurs, il n’en reste pas moins nécessaire de s’intéresser à l’échelle micro, celle de la construction de bâtiments dans les régions chaudes du Pérou. Non seulement la diversité des territoires demande des politiques localisées (adaptation aux caractéristiques climatiques, opportunité de matériaux, etc.), mais l’informalité de ce secteur influe sur la vision des populations du droit à construire (et donc de l’impact de leur choix de lieu de construction). Il convient donc de ne négliger aucune piste.

Les bâtiments : l’urgence à diffuser les pratiques durables au Pérou

2.1 Un secteur du bâtiment sensible aux lobbies

Dans un pays où la dynamique d’urbanisation est extrêmement forte, la pression sur le marché du logement est à l’avantage des offrants. Au Pérou, sauf exception notable, la règle est aujourd’hui de se conformer aux normes minimales de construction : risques sismiques, hauteur de construction (et encore cela dépend des quartiers et de la corruptibilité à grande échelle des équipes municipales en place), électricité, etc. Aucune notion de performance énergétique ou de bonne ventilation n’est prise en compte dans les opérations destinées au plus grand nombre. S’ils sont encore présents en périphérie pour des raisons de standing, les petits espaces verts privatifs, traditionnellement présents devant chaque édifice, tendent à disparaitre pour proposer des espaces de stationnement.

Par ailleurs, le type de constructions proposées est conditionné (mais influence aussi) par des filières déjà établies. Comme pour certains pays d’Afrique, le ciment notamment est devenu un lobby oligopolistique extrêmement puissant au Pérou. Il est ainsi en mesure de contrôler les acteurs (même informels) entrant sur ce marché.

2.2 L’autoconstruction une opportunité pour construire plus durable ?

Au-delà de l’analyse rapide d’un marché selon des critères académiques de prise en compte exclusive du secteur formel, il convient de s’intéresser à la face (supposément) cachée de la construction. Celle de l’autoconstruction. On considère aujourd’hui qu’elle représente entre 60 et 75% des constructions dans le pays et affiche une croissance systématiquement supérieure à celle du marché formel depuis au moins cinq ans, quelle que soit la zone géographique. A titre de comparaison, ce chiffre est de seulement 20% au Chili voisin, pays que l’on peut qualifier de développé. Ce constat démontre l’importance de prendre en compte les réalités locales avant de définir une stratégie efficace de diffusion de la construction durable sur le continent latinoaméricain.

Au Pérou, l’autoconstruction englobe :

• la construction de logements, mais aussi, de manière anecdotique, de bâtiments collectifs dans des quartiers « marginaux ». Dans les communautés indigènes ou les invasions urbaines, il n’est ainsi pas rare que les instances de l’Etat « offrent » les matériaux et, éventuellement, les compétences d’un architecte ou d’un technicien.
• des pratiques ancestrales de construction à base de bois ou d’adobe en Amazonie ou sur la côte,
• des habitats spontanés et transitoires constitués de panneaux végétaux « prétissés »
• une autoconstruction complète à partir de ce que l’on appelle des matériaux nobles au Pérou (béton, briques, etc.)
• une autoconstruction partielle, l’autoconstructeur faisant appel à un maçon ou un architecte de manière formelle ou informelle.

A l’instar de la comparaison avec le Chili, cette liste reflète par ordre croissant (si l’on excepte les numéro 1 et 2), la situation socio-économique des autoconstructeurs. Plus celle-ci est élevée, plus le degré d’autoconstruction diminue.

L’autoconstruction représentant aujourd’hui la majorité écrasante des opérations, il semble donc opportun d’en faire une cible prioritaire de diffusion des bonnes pratiques. En prenant en compte l’ensemble des limitations citées plus avant quant à l’urbanisme, il s’avère possible aujourd’hui de :

• conscientiser l’autoconstructeur à la relation entre durable et confort
• former les architectes œuvrant dans les quartiers populaires à des solutions simples à mettre en œuvre et économiques : peinture des toits en blanc, réduction de la quantité de béton sur certaines parties, puits de lumière efficace en ventilation (même en cas de surélévation), etc.
• concernant la main d’œuvre, nous y reviendrons, l’enjeu est plus difficile, mais reste possible

Ce type d’actions sont réalistes dans la mesure où la construction antisismique basique est aujourd’hui partiellement prise en compte dans les quartiers populaires, lorsque l’autoconstructeur a les moyens d’investir dans les matériaux nécessaires. Sachant que les actions de base pour rendre un bâtiment durable sont peu ou pas du tout coûteuses, les perspectives sont intéressantes.

2.3   La qualification de la main d’œuvre : une étape nécessaire mais difficile

Qualifier la main d’œuvre qui construit les bâtiments est essentiel au Pérou. Ainsi, bon nombre d’ouvriers du secteur formel s’improvisent architectes pour des autoconstructeurs sur leur temps de repos.

Ils appliquent alors les savoir-faire appris sur les chantiers formels. Même si ces derniers représentent une part quasiment marginale des constructions de logements, il est donc intéressant d’y diffuser les bonnes pratiques. Une limite supplémentaire est en revanche la présence de mafias de placement d’ouvriers. Peu ou pas qualifiés, ces derniers, comme le maitre d’œuvre et le maitre d’ouvrage, paient les organisations criminelles pour avoir le droit de travailler. Il en résulte un taux de turn-over extrêmement important et la difficulté pour les entreprises de construction à compter sur des effectifs stables et partageant une éventuelle vision durable. Le travail dans le bâtiment est ainsi considéré comme une situation transitoire dans une vie professionnelle par une majorité d’ouvriers.

2.4 La permanence des filières traditionnelles : une opportunité permise par l’informalité

Sur le plan des matériaux, il semble essentiel de proposer des alternatives au diktat actuel de la brique dépourvue d’isolation, la tôle ondulée de plastique et du combiné antisismique béton/fer.

Il est en effet possible de construire rapidement, économiquement et de manière sûre dans les environnements urbanisés en se tournant vers des filières traditionnelles. Cela nécessite néanmoins d’un minimum de R&D pour formaliser et normaliser des pratiques ancestrales.

Aujourd’hui le bois et la terre crue trouvent des débouchés et une logique économique dans la construction informelle du fait de leur faible coût. Il convient de les encadrer (60% du bois péruvien provient de la coupe illégale des arbres) et d’en définir les usages pour qu’ils deviennent des alternatives aux matériaux dits « nobles » de construction. Le temps presse à mesure que les savoir-faire disparaissent.

La situation est un peu différente concernant les matériaux végétaux tels que le bambou ou les différentes parties de la canne à sucre. Il existe en effet une vraie filière artisanale de plaque standardisées destinées aux habitats les plus précaires ou à l’édification de murs temporaires.

Néanmoins, si des opportunités existent, le travail doit se faire sur le long terme et avec des ambitions contenues du fait de la puissance des lobbies présents sur le secteur de la construction au Pérou. Le scandale des pots de vin lié à l’entreprise de construction civile Odelbrecht, qui a envoyé la plupart des anciens présidents en prison, le confirme.

Si cet article se limite au contexte péruvien, il traite néanmoins de problématiques que l’on retrouve aussi bien en Amérique du Sud que sur les villes côtières de l’Afrique de l’Ouest ou certaines régions d’Asie. Appliquer dans la plupart des zones tropicales des politiques durables calquées sur ce qui se fait au « Nord » est une initiative vaine. Les premières actions doivent en effet toucher le tissu urbain et ceux qui le construisent. Par ceux qui le construisent, nous entendons les puissants, mais, surtout, les habitants, les constructeurs et professionnels locaux. Cette affirmation peut paraitre démagogique, elle est pourtant essentielle et l’initiative est beaucoup moins difficile qu’il n’y parait, d’autant que ces parties prenantes prennent en compte à la fois l’acte d’habiter la ville et celui de construire. Il convient néanmoins de connaitre les tissus locaux, d’identifier des influenceurs et de diriger davantage de budget vers les acteurs et actions que la réflexion. D’autant plus lorsque celle-ci a pour lieu Genève, Paris ou New York…

Article signé Clément Gaillard, Construction21

Infos complémentaires en espagnol :

https://www.construccionyvivienda.com/component/k2/la-autoconstruccion-representa-el-60-de-los-gastos-del-sector-construccion-en-el-pais

https://andina.pe/agencia/noticia-vivienda-3-cada-4-casas-se-construyen-peru-son-informales-733681.aspx

https://elcomercio.pe/peru/cruel-negocio-trafico-terrenos-lucrativo-delito-expande-noticia-522510

https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-46912405

Crédit photo : LimaFotoLibre

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